境外投資有了“新指南”，監(jiān)管層面既要防風(fēng)險(xiǎn)，又要便利化——

　　“走出去”，兩難如何變兩全？(經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)·對(duì)外投資新觀察③)

　　日前，國(guó)家發(fā)改委新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱新《辦法》)結(jié)束向社會(huì)公開征求意見。稍早之前，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。新《辦法》和《意見》既是今后一個(gè)時(shí)期企業(yè)“走出去”的風(fēng)向標(biāo)，也是管理境外投資的指南針。

　　推動(dòng)境外投資健康發(fā)展，既要防風(fēng)險(xiǎn)，又要便利化。從監(jiān)管層面看，如何解好這道兩難的考題?

　　事前管理有區(qū)別，事中事后全覆蓋，精準(zhǔn)監(jiān)管不搞“一人感冒、大家吃藥”

　　對(duì)境外投資進(jìn)行監(jiān)管，主要管什么?

　　“主要是從大方向上審查境外投資是否危害國(guó)家安全利益。” 國(guó)家發(fā)改委利用外資和境外投資司國(guó)際產(chǎn)能合作處處長(zhǎng)張煥騰說(shuō)，科學(xué)審查有助于企業(yè)更健康地“走出去”。

　　分類指導(dǎo)，是《意見》的鮮明特色和主要內(nèi)容?！兑庖姟穼⒕惩馔顿Y分為鼓勵(lì)開展、限制開展、禁止開展三大類，并羅列細(xì)項(xiàng)，明確具體投資領(lǐng)域。鼓勵(lì)和禁止，語(yǔ)義都比較明晰，而對(duì)限制類的議論和關(guān)注較多：為何限制這幾項(xiàng)?限制到什么程度?怎樣判斷某個(gè)投資項(xiàng)目是否屬于這個(gè)類別?

　　“納入限制類的境外投資，不是完全不可以進(jìn)行，但我們要對(duì)投資的真實(shí)性合規(guī)性進(jìn)行審查，比如是否存在通過(guò)境外投資轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)資產(chǎn)等情況。”張煥騰介紹，目前在“鼓勵(lì)發(fā)展+負(fù)面清單”模式下，大部分境外投資活動(dòng)都只需要備案管理。房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂(lè)業(yè)、體育俱樂(lè)部等境外投資此前也是完全放開的，但近年來(lái)這幾個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)了非理性投資傾向，因此被納入了限制開展的范疇。

　　使用不符合投資目的國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的落后生產(chǎn)設(shè)備開展境外投資，以及不符合投資目的國(guó)環(huán)保、能耗、安全標(biāo)準(zhǔn)的境外投資，也被列入限制開展的清單。張煥騰認(rèn)為，這對(duì)更好“走出去”有不小的現(xiàn)實(shí)意義，有利于國(guó)際社會(huì)積極接納我們的對(duì)外投資。

　　記者注意到，國(guó)家發(fā)改委在發(fā)布新修訂的《企業(yè)境外投資管理辦法(征求意見稿)》的同時(shí)，還發(fā)布了一份說(shuō)明。說(shuō)明中顯示，新《辦法》推出了一些補(bǔ)齊管理短板的新措施，比如全面覆蓋各類境外投資，擬將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架。就是說(shuō)，將來(lái)境內(nèi)“母企”在國(guó)外生的“娃”做啥投資也得納入監(jiān)管，而之前這是一個(gè)監(jiān)管盲區(qū)。

　　補(bǔ)短板之外，《意見》和新《辦法》還通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管工具、完善懲戒措施等念好“管字經(jīng)”。比如新《辦法》規(guī)定了信用記錄和聯(lián)合懲戒制度，事后監(jiān)管將加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒力度。近日，發(fā)改委聯(lián)合28個(gè)部門建立對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域信用體系，企業(yè)有擾亂對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作秩序、對(duì)外造成嚴(yán)重不良影響、危害國(guó)家聲譽(yù)利益等行為，會(huì)被列入黑名單，嚴(yán)重失信的主體將被聯(lián)合懲戒。

　　“如今的管理思路很清晰，‘事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋’，敏感類項(xiàng)目事前管理更嚴(yán)格，但更清晰更透明，其余項(xiàng)目管理更寬松，所有項(xiàng)目都更強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。”張煥騰說(shuō)，未來(lái)將進(jìn)一步簡(jiǎn)化核準(zhǔn)和備案的流程，既壓縮經(jīng)辦人員的自由裁量權(quán)，更加客觀審慎，又不會(huì)給企業(yè)帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)和較大的不確定性。

　　“總的來(lái)講，《意見》讓政府在境外投資的監(jiān)管方面更精準(zhǔn)地發(fā)揮作用，不搞一人感冒、所有人吃藥的‘一刀切’管理。”商務(wù)部服務(wù)外包研究中心副主任邢厚媛說(shuō)。

　　“市場(chǎng)導(dǎo)向”是監(jiān)管中不變的紅線，除了敏感類項(xiàng)目，政府無(wú)需干涉過(guò)多

　　從2004年發(fā)布《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，到2014年發(fā)布和修訂《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，再到此次的《意見》和新《辦法》，我國(guó)境外投資政策體系不斷完善，“市場(chǎng)導(dǎo)向”紅線一直貫穿其中。比如《意見》首條原則就是“堅(jiān)持企業(yè)主體”，明確“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”“按照商業(yè)原則和國(guó)際慣例開展境外投資”等。

　　“政府對(duì)跨境投資進(jìn)行適當(dāng)管理和規(guī)范引導(dǎo)十分必要，但尊重企業(yè)主體地位同樣重要。該管的要管起來(lái)，該放的也要放到位。”張煥騰表示，截至2016年底，我國(guó)在境外設(shè)立的企業(yè)超過(guò)3.7萬(wàn)家，企業(yè)自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，總體看，多數(shù)投資行為都是理性的。

　　“放”的閘門越來(lái)越寬?！镀髽I(yè)境外投資管理辦法(征求意見稿)》重點(diǎn)放寬了事前監(jiān)管，“走出去”的第一步更容易邁了。比如，新《辦法》擬規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，不再需要向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告并取得確認(rèn)函。中國(guó)華信能源有限公司董事會(huì)主席葉簡(jiǎn)明說(shuō)，擬取消這個(gè)備受市場(chǎng)關(guān)注的“小路條”制度，是對(duì)外投資管理簡(jiǎn)政放權(quán)跨出的一大步。“當(dāng)初設(shè)立‘小路條’制度，初衷是防范企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但在實(shí)際操作過(guò)程特別是境外項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，影響了中國(guó)企業(yè)的交易確定性和時(shí)間表，使我們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。”

　　新《辦法》擬進(jìn)一步提高便利性。比如，明確屬于國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)、備案范圍的項(xiàng)目，地方企業(yè)直接向國(guó)家發(fā)改委提交有關(guān)申請(qǐng)材料，不需要由省級(jí)發(fā)展改革部門初審。再如，屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書即可，也就是說(shuō)，可以先簽合同再拿文件。

　　“放”的力度大了，有人擔(dān)心“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)增加，甚至可能傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但在張煥騰看來(lái)，除了敏感類項(xiàng)目，只要企業(yè)審慎決策，金融機(jī)構(gòu)審慎放貸，政府監(jiān)管不應(yīng)過(guò)多干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)。